Судебные решения, арбитраж
Разделы:
Расторжение трудового договора по инициативе администрации; Трудовые отношения
Обстоятельства: Проверкой выявлены факты несоблюдения муниципалитетом бюджетного законодательства РФ, выданы оспариваемые акты, предписывающие рассмотреть и устранить причины и условия нарушений, а также сами нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании средств бюджета, возместить причиненный ущерб.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2017 года
Постановление изготовлено в полном объеме 27 апреля 2017 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Перминовой И.В.
судей Буровой А.А.
Поликарпова Е.В.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Кропочевой Л.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу контрольного управления Новосибирской области на решение от 21.10.2016 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Попова И.В.) и постановление от 23.01.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Усанина Н.А., Хайкина С.Н.) по делу N А45-11693/2016 по заявлению администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области (632387, Новосибирская область, г. Куйбышев, ул. Краскома, 37, ОГРН 1035406824342, ИНН 5452109757) к контрольному управлению Новосибирской области (630007, Новосибирская область, г. Новосибирск, проспект Красный, дом 18, офис 52, ОГРН 1125476136015, ИНН 5406722140) о признании недействительными в части представления от 30.03.2016 N 03-19-06 и предписания от 01.04.2016 N 03-21-04.
Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Мальцев С.Д.) в заседании участвовали представители:
- от администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области - Беспятов И.В. по доверенности от 22.11.2016 N 50;
- от контрольного управления Новосибирской области - Алоп А.В. по доверенности от 20.04.2017 N 19, Воскресенская С.В. по доверенности от 11.01.2017 N 5, Хомякова О.В. по доверенности от 01.07.2017 N 39.
Суд
установил:
администрация города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к контрольному управлению Новосибирской области (далее - Контрольное управление) о признании недействительными:
- - представления от 30.03.2016 N 03-19-06 в части требования о рассмотрении информации о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившихся в нецелевом использовании денежных средств по нарушениям, указанным в пунктах 1.1, 1.3 и в пункте 1.4 в оспариваемой части (по оплате труда муниципальных служащих сверх установленного норматива в сумме 2 840 938,83 рублей и по оплате труда лиц, замещающих должности, предусмотренные штатным расписанием в сумме 4 106,99 рублей);
- - предписания от 01.04.2016 N 03-21-04 в части требования принять меры к возмещению причиненного ущерба путем перечисления в бюджет Новосибирской области 739 116,53 рублей и устранения нарушения, выразившегося в нецелевом использовании средств местного бюджета путем перечисления в бюджет города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области 2 845 045,82 рублей.
Решением от 21.10.2016 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 23.01.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.
Контрольное управление обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам, доказательствам, имеющимся в материалах дела, и действующему законодательству, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Администрация в отзыве на кассационную жалобу считает доводы Контрольного управления несостоятельными, а судебные акты - законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.
В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 АПК РФ, изучив доводы жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей сторон, кассационная инстанция не находит оснований для ее удовлетворения.
Судами установлено и подтверждено материалами дела, что Контрольным управлением проведена плановая проверка в отношении Администрации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, о чем составлен акт проверки от 29.01.2016, в котором зафиксированы выявленные нарушения.
По результатам рассмотрения акта проверки Контрольное управление выдало Администрации представление от 30.03.2016 N 03-19-06 и предписание от 01.04.2016 N 03-21-04.
Как следует из представления, Администрации необходимо рассмотреть информацию о нарушениях бюджетного законодательства и в течение 30 дней принять меры по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений, о результатах рассмотрения и принятых мерах информировать Контрольное управление.
Согласно предписанию от 01.04.2016 Администрации необходимо в течение 60 календарных дней принять меры к возмещению причиненного указанными нарушениями ущерба путем перечисления в бюджет Новосибирской области 1 276 646,53 рублей и устранить нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании средств местного бюджета путем перечисления в бюджет города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области - 2 955 122,66 рублей.
Не согласившись с нарушениями, указанными в оспариваемых представлении и предписании - в пунктах 1.1, 1.3 в полном объеме и частично с нарушениями, указанными в пункте 1.4, а именно в нецелевом использовании денежных средств, выразившихся в направлении:
- - субвенции, полученной в соответствии с Законом Новосибирской области от 11.12.2005 N 345-ОЗ "О порядке создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Новосибирской области" из областного бюджета Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате труда лиц, занимающих должности специалистов комиссии по делам несовершеннолетних, не предусмотренные штатным расписанием; сумма нецелевого использования - 1 965,33 рублей (пункт 1.1 представления и пункт 1.1 предписания);
- - денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате текущей поставки угля для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, не относящихся к непредвиденным расходам; сумма нецелевого использования - 360 000 рублей (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания);
- - денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате муниципальным казенным учреждением города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области "Городская служба дорожного хозяйства" текущих расходов по содержанию дорог и территории за счет средств выделенных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации; сумма нецелевого использования - 377 151,20 рублей (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания);
- - денежных средств бюджета города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области на осуществление расходов по оплате труда лиц, занимающих должности, не предусмотренные штатным расписанием; сумма нецелевого использования - 4 106,99 рублей (пункт 1.4 представления и пункт 1.4 предписания) Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.
Принимая решение, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 28, 38, 162, 269.2, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), исходили из того, что нецелевым расходованием бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные цели, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств.
Основанием для признания нецелевым расходованием суммы 1 965, 33 рублей из областного бюджета и 4 106,99 рублей из местного бюджета (пункты 1.1 и 1.4 в соответствующей части оспариваемых актов), послужил вывод Контрольного управления о том, что Администрацией в нарушение статьи 15 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) (исполнение трудовых функций по должностям, не предусмотренным утвержденными штатными расписаниями) и статьи 306.4 БК РФ неправомерно произведены расходы по оплате труда лиц, занимающих должности, не предусмотренные штатным расписанием, в сумме 6 072,32 рублей (4106,99 рублей +1965,33 рублей), в том числе:
- - Долотовой А.С. главный специалист комиссии по делам несовершеннолетних - 1 081 рубль;
- - Петровой С.В. ведущий специалист комиссии по делам несовершеннолетних - 883,50 рублей;
- - Жукова Ю.С. заместитель начальника управления права, экономики и имущественных отношений - 2 350,96 рублей;
- - Пушенко А.А. заместитель начальника управления архитектуры, строительства и ЖКХ - начальник отдела строительства - 1 756,03 рублей.
При этом Контрольное управление, обосновывая правомерность пунктов 1.1 и 1.4 представления и предписания, ссылается на пункт 4 письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1, согласно которому дано разъяснение, что при сокращении численности или штата новое штатное расписание, как правило, утверждается до начала процедуры предупреждения работников об увольнении и вводится в действие не позднее того дня, с которого работники подлежат увольнению в связи с проведением мероприятий по сокращению.
Удовлетворяя требования Администрации о признании недействительными оспариваемых представления и предписания в данной части, суды двух инстанций, руководствуясь положениями статей 15, 80, 81, 84.1 ТК РФ, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", статьи 306.4 БК РФ, с учетом письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1, во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, пришли к выводу, что они вынесены с нарушением и неправильным применением норм ТК РФ (статей 15, 80, 81 ТК РФ), а в действиях Администрации отсутствует нарушение статьи 306.4 БК РФ.
Суд кассационной инстанции, поддерживая вывод судов двух инстанций, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств, установленных судами.
Судами установлено, что согласно распоряжениям Администрации от 29.10.2014 N 244-р, от 20.03.2015 N 63-р, от 06.08.2015 N 208-р с 31.12.2014, 20.03.2015, 06.08.2015, соответственно, из штатного расписания были исключены должности главного специалиста комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и ведущего специалиста комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; заместителя начальника управления права, экономики и имущественных отношений; заместителя начальника управления архитектуры, строительства и ЖКХ-начальника отдела строительства. Должности были исключены в связи с сокращением численности штата. При этом Администрацией произведены расчеты по оплате труда лиц за последний рабочий день, который совпадал с днем ввода нового штатного расписания, в котором должности были исключены.
Формулируя вывод о целевом использовании денежных средств, направленных на оплату труда лиц, должности которых подлежали сокращению, суды исходили из следующего:
- - ТК РФ ставит в зависимость увольнение от фактического сокращения должности, то есть только после фактического сокращения работник может быть уволен;
- - прекращение трудового договора на основании пункта 2 части 1 статьи 81 ТК РФ признается правомерным при условии, что действительно произошло сокращение численности или штата работников, а, соответственно, на день увольнения должность сокращаемого лица должна быть исключена из штатного расписания организации;
- - новое штатное расписание должно быть введено не позднее дня увольнения работника, который совпадает с последним рабочим днем;
- - Администрация в целях соблюдения пункта 2 части 1 статьи 81 ТК РФ соответствующим распоряжениями "О внесении изменений в штатную численность и штатное расписание администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области" со дня увольнения работников (последний их рабочий день) исключила из штатного расписания занимаемые им должности, что не противоречит вышеуказанным разъяснениям Роструда;
- - в данном случае штатное расписание было введено в действие не позднее дня увольнения сотрудников, расходы произведены и должны были быть произведены в соответствии с частью 3 статьи 84.1 ТК РФ на оплату труда сотрудников;
- - введение в действие нового штатного расписания в последний рабочий день вышеуказанных работников не меняет существа выплаты и не изменяет целевого назначения использованных на заработную плату денежных средств.
Контрольное управление не оспаривает дату произведенного увольнения работников, о чем указано в кассационной жалобе.
Довод Контрольного управления о том, что производить увольнение необходимо накануне введения в действие нового штатного расписания, был предметом оценки суда апелляционной инстанции, который, отклоняя его, правильно указал на то, что из пункта 4 письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1 это не следует, напротив, если согласно пункту 4 вышеуказанного письма новое штатное расписание должно вводиться не позднее того дня, с которого работник подлежит увольнению, то соответственно дата увольнения не должна предшествовать дате введения в действие нового штатного расписания.
Исходя из изложенного, а также учитывая, что в дополнительных письменных пояснениях от 03.10.2016 Контрольное управление признало правомерность произведенных расходов Администрации по должности заместителя начальника управления права, экономики и имущественных отношений (2 350,96 рублей), следовательно, сумма нецелевого использования местного бюджета должна быть указана в пунктах 1.4 оспариваемых актов в размере 1 756,03 рублей, а не 4 106,99 рублей, суды обоснованно признали недействительными оспариваемые представления и предписания в данной части (пункты 1.1 и 1.4).
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, повторяют позицию Контрольного управления, не опровергают выводы судов двух инстанций, направлены на их переоценку, что в силу статьи 286 АПК РФ в суде кассационной инстанции является недопустимым.
Оснований для отмены судебных актов по данному эпизоду не имеется.
Следующим основанием для принятия оспариваемых представления и предписания послужил вывод Контрольного управления о нецелевом использовании Администрацией денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, направленных на осуществление расходов по оплате текущей поставки угля для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, не относящихся к непредвиденным расходам (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания).
Данный вывод Контрольное управление сделало на основании следующих, установленных в ходе проверки, обстоятельств.
Распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.12.2014 N 483-рп "О выделении средств" министерству жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Новосибирской области из резервного фонда выделены 1 300 000 рублей для предоставления межбюджетных трансфертов Куйбышевскому району (на топливно-энергетические ресурсы) для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы.
На основании распоряжения администрации Куйбышевского района от 26.12.2014 N 938-р "О распределении денежных средств из резервного фонда Правительства Новосибирской области" 360 000 рублей выделены городу Куйбышеву. Основанием для выделения средств из резервного фонда являлось решение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Куйбышева, Куйбышевского района Новосибирской области от 04.12.2014 N 8/1 "О нехватки топлива для бесперебойной работы котельных" (далее - решение Комиссии от 04.12.2014 N 8/1).
Администрация Куйбышевского района заключила с администрацией города Куйбышева соглашение от 26.12.2014 N 141, предметом которого является взаимодействие сторон при получении и расходовании Администрацией межбюджетных трансфертов в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.12.2014 N 483-рп в целях возмещения непредвиденных расходов в текущем финансовом году для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы города.
Распоряжением Администрации от 30.12.2014 N 331-р "О направлении денежных средств" определено направить МУП "Куйбышевжилкомхоз" средства резервного фонда в сумме 360 000 рублей на возмещение расходов в текущем финансовом году за топливно-энергетические ресурсы, для бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы города.
По соглашению от 26.12.2014, заключенному между Администрацией и МУП "Куйбышевжилкомхоз" (далее - Соглашение от 26.12.2014) о передаче финансовых средств, Администрация передала денежные средства МУП "Куйбышевжилкомхоз" в размере 360 000 рублей.
Согласно назначению платежа, указанному в платежном поручении от 31.12.2014 N 869244, средства перечислены МУП "Куйбышевжилкомхоз" для возмещения непредвиденных расходов для обеспечения теплоснабжения.
По результатам проверки представленных документов Контрольное управление пришло к выводу, что в нарушение пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" Администрацией не были осуществлены мероприятия по подготовке к отопительному сезону.
Согласно пункту 5.1. договора поставки от 25.10.2011 N NTK-У1-14/1-01-2012 на приобретение угля с ООО "Новосибирская Топливная Корпорация" (далее - ООО "НТК") в случае нарушения сроков оплаты поставщик имеет право помимо взыскания неустойки приостановить последующую поставку угля до полного погашения суммы задолженности.
Контрольное управление, ссылаясь на установленные в ходе проверки обстоятельства (наличие кредиторской задолженности МУП "Куйбышевжилкомхоз" перед ООО "НТК"; отсутствие письменного предупреждения (уведомления) от МУП "Куйбышевжилкомхоз" и ООО "НТК" о прекращении поставки топлива или ограничении подачи тепловой энергии потребителям г. Куйбышева в период отопительного сезона, соблюдение ООО "НТК" графика поставки угля в отопительном сезоне 2014/2015 годов), пришло к выводу об отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, вызванной ограничением или приостановлением подачи тепловой энергии в отопительном сезоне 2014/2015 годов, и, как следствие, - к выводу о нецелевом использовании Администрацией денежных средств.
Удовлетворяя требования заявителя в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций исходили из целевого использования Администрацией денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области.
Суд кассационной инстанции считает данный вывод судов соответствующим вышеуказанным нормам права и установленным по делу обстоятельствам.
Судами установлено, что основанием для выделения средств из резервного фонда Правительства Новосибирской области явилось решение Комиссии от 04.12.2014 N 8/1 со ссылкой на возможность возникновения чрезвычайной ситуации, нарушения нормальных условий жизни жителей, а также создания угрозы их здоровью, поскольку по состоянию на 03.12.2014 запасы угля МУП "Куйбышевжилкомхоз" составляли 144,114 тонн. Исходя из среднесуточного потребления 13,3 тонны данное количество угля в муниципальных котельных (осуществляющих теплоснабжение детских садов и школ заречной части города Куйбышева) хватило бы лишь на 10 суток.
Учитывая сложившуюся ситуацию, которая в результате повлекла бы возникновение чрезвычайной ситуации, в целях недопущения прекращения поставок топлива ООО "НТК" при наличии устных предупреждений, а также учитывая тяжелое финансовое положение предприятия (в том числе арест расчетных счетов в банках, что делало невозможным заключение договора на поставку угля с третьими лицами, наличие задолженности перед бюджетом, наличие задолженности по заработной плате работникам), МУП "Куйбышевжилкомхоз" направило полученные от Администрации денежные средства в размере 360 000 рублей на погашение текущей задолженности за 2014 год перед ООО "НТК" по ранее заключенному договору, что позволило обеспечить бесперебойную работу котельных в отопительный период.
Формулируя вывод о целевом использовании Администрацией денежных средств в размере 360 000 рублей, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, суды исходили из следующего:
- - нецелевое использование бюджетных средств имеет место быть тогда, когда не достигнуты цели их выделения;
- - Контрольным управлением не установлено, что Администрацией денежные средства были направлены не для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, а на иные цели;
- - передача Администрацией денежных средств в размере 360 000 рублей МУП "Куйбышевжилкомхоз", которые использовались для погашения задолженности перед ООО "НТК" по ранее заключенному договору поставки в целях предупреждения чрезвычайной ситуации по теплоснабжению заречной части города Куйбышева, в том числе объектов социальной сферы, не является нецелевым использованием денежных средств.
Довод Контрольного управления об отсутствии письменных предупреждений о прекращении поставки угля был предметом рассмотрения судов двух инстанций и обоснованно отклонен, поскольку, как правильно отметили суды, данное обстоятельство не свидетельствует о том, что отсутствовала угроза возникновения чрезвычайной ситуации. При этом судами учтено, что договор поставки от 25.10.2011, заключенный между МУП "Куйбышевжилкомхоз" и ООО "НТК", не содержит положений об обязанности поставщика письменно предупреждать о прекращении поставки угля. Между тем, как установлено судами, МУП "Куйбышевжилкомхоз" обратилось в Комиссию по чрезвычайным ситуациям при Администрации в связи с недостаточностью запасов топлива и отсутствием денежных средств для его приобретения, что Контрольным управлением не опровергнуто.
Доводы Контрольного управления, изложенные в кассационной жалобе, о том, что МУП "Куйбышевжилкомхоз" является самостоятельной коммерческой организацией, которая обязана производить оплату за поставленный уголь по договору поставки; что ООО "ТНК" осуществлялась текущая поставка угля в рамках заключенного договора, график поставки угля в отопительном сезоне 2014-2015 годов соблюдался; что факты отсутствия достаточного количества угля и наличие кредиторской задолженности у МУП "Куйбышевжилкомхоз" не могут являться для Администрации непредвиденными расходами, равно как и не являются угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, кассационной инстанцией не принимаются в качестве основания для отмены судебных актов, поскольку не опровергают вывод судов о том, что Администрацией денежные средства были направлены для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы.
Оснований для отмены судебных актов по данному эпизоду не имеется.
Следующим основанием для принятия оспариваемых представления и предписания послужил вывод Контрольного управления о нецелевом использовании Администрацией 377 151,20 рублей, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области на проведение комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
Контрольным управлением в ходе проверки установлено, что денежные средства в сумме 377 151,20 рублей были перечислены Администрацией муниципальному казенному учреждению города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области "Городская служба дорожного хозяйства" (далее - МКУ "ГСДХ"), которое произвело расходы по оплате горюче-смазочных материалов (далее - ГСМ) на сумму 377 151,20 рублей (платежное поручение от 28.03.2014 N 150445, подтверждающее оплату ГСМ обществу с ограниченной ответственностью "Сибгаз").
Оценив представленные путевые листы за период с февраля по март 2014 года, в которых указано о работе в выходные в связи с производственной необходимостью, а не причины, требующие выполнение неотложных работ для предотвращения чрезвычайных ситуаций, Контрольное управление пришло к выводу, что МКУ "ГСДХ" выполнялись работы, связанные с обычной уставной деятельностью, то есть денежные средства в сумме 377 151,20 рублей использованы не по целевому назначению в нарушение требований статей 38, 162, 306.4 БК РФ.
Удовлетворяя требования Администрации в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, исследовав представленные в материалы дела доказательства, пришли к выводу о том, что выделенные в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп "О выделении средств" бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Новосибирской области в сумме 377 151,20 рублей Администрацией города были направлены МКУ "ГСДХ" в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям, то есть строго по целевому назначению.
Формулируя данный вывод, суды исходили из установленных по делу обстоятельств.
Судами установлено, что в соответствии с распоряжением от 25.03.2014 N 104-рп Правительства Новосибирской области, вынесенного на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности Правительства Новосибирской области от 21.02.2014 N 13, в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям Министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области были выделены Министерству транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области для предоставления межбюджетных трансфертов на финансирование комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
В пункте 2 распоряжения Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп указаны виды работ по противопаводковым мероприятиям:
- - по очистке снега дорог и проездов местного значения и искусственных сооружений на них;
- - по подготовке гидротехнических сооружений к прохождению паводковых вод и очистке подъездов к ним;
- - по подготовке к приему талых вод дождеприемников, расчистке водоотводных каналов, труб, ливневой канализации, коллекторов и их выпусков;
- - по уборке и вывозу снега от объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры (котельные, тепловые пункты, объекты водоснабжения).
Учитывая, что денежные средства израсходованы на цели, указанные в распоряжении Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп, доказательств того, что проводились иные работы, или данные работы не проводились, материалы дела не содержат, суды пришли к правильному выводу о целевом использовании денежных средств в сумме 377 151,20 рублей, полученных Администрацией из резервного фонда Правительства Новосибирской области.
Доводы Контрольного управления об отсутствии осуществления комплекса работ по противопаводковым мероприятиям, направленных на снижение риска чрезвычайной ситуации, опровергаются материалами дела, в связи с чем подлежат отклонению.
Оснований для отмены судебных актов по данному эпизоду не имеется.
Кроме того, Контрольное управление, принимая оспариваемые представление и предписание, пришло к выводу о неправомерном (нецелевом) направлении средств бюджета города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области на осуществление расходов по оплате труда муниципальных служащих Администрации сверх установленного норматива; сумма нецелевого использования составила 2 840 938,83 рублей (пункт 1.4 представления и пункт 1.4 предписания). Данный вывод Контрольного управления основан на следующем.
Контрольное управление установило, что по состоянию на 01.01.2014 штатная численность сотрудников Администрации составляла 65,75 единиц, в том числе муниципальных служащих - 48,5 штатных единиц, с годовым фондом оплаты труда 18 775 381,63 рублей, в том числе по муниципальным служащим - 15 380 728,00 рублей.
В течение 2014-2015 годов распоряжениями Администрации (от 11.03.2014 N 76-р, от 07.08.2014 N 193-р, от 11.08.2014 N 197-р, от 29.10.2014 N 244-р, от 20.03.2015 N 63-р, от 30.04.2015 N 120-р, от 30.06.2015 N 175-р, от 06.07.2015 N 179-р, от 06.08.2015 N 208-р) в утвержденные штатные расписания вносились изменения, в связи с чем менялась штатная численность сотрудников Администрации и, соответственно, фонд оплаты труда.
По состоянию на 11.08.2014 общая штатная численность сотрудников составляла 68,75 единиц, на 13.10.2014-63,75 единицы, на 31.12.2014-64,75 единицы, на 01.05.2015-62,75 единицы, на 06.07.2015-63,75 единицы, на 06.08.2015-62,75 единицы.
По состоянию на 01.10.2015 общая штатная численность сотрудников Администрации составила 65,5 единиц, в том числе муниципальных служащих - 48,5 штатных единиц, с годовым фондом оплаты труда 17 752 276,55 рублей, в том числе по муниципальным служащим - 14 536 989,92 рублей.
Контрольное управление пришло к выводу, что в нарушение постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па "О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, занимающих муниципальные должности, действующие на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления Новосибирской области" в утвержденных штатных расписаниях Администрации количество штатных единиц по определенным должностям превышает установленный норматив численности муниципальных служащих, определяемый по Методике определения нормативов формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих Новосибирской области, утвержденной указанным постановлением (далее - Методика).
Удовлетворяя заявленные требования о признании недействительными оспариваемых представления и предписания в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статьи 86 БК РФ, Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", постановлением Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па "О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, занимающих муниципальные должности, действующие на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления Новосибирской области", во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, пришли к выводу, что Контрольным управлением неправомерно установлено нецелевое использование Администрацией денежных средств в сумме 2 840 938,83 рублей.
Формулируя данный вывод, суды исходили из следующего:
- - при установлении нормативов на содержание органов местного самоуправления или оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, необходимо учитывать, что полномочие, которым наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в силу норм, содержащихся в пункте 2 статьи 136 БК РФ, не позволяет субъекту Российской Федерации напрямую ограничивать (а по сути своей устанавливать) размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда, а также штатную численность органов местного самоуправления;
- - Методика носит рекомендательный характер и не является императивной нормой;
- - отклонение от отдельных положений вышеуказанной Методики (предлагаемой штатной численности) при формировании расходов на оплату труда не является нарушением норматива формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления в Новосибирской области;
- - норматив формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления в Новосибирской области Администрацией был соблюден, что установлено Контрольным управлением в ходе проверки и отражено в акте;
- - каких-либо нарушений по оплате труда в части установления муниципальным служащим должностных окладов в соответствии с замещаемой должностью, а также ежемесячных надбавок и денежных поощрений Контрольным управлением не выявлено.
Доводы Контрольного управления, изложенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о нарушении арбитражными судами норм материального и процессуального права и сводятся лишь к иному, чем у суда, неверному толкованию норм действующего законодательства, в том числе постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па, и переоценке обстоятельств дела, в силу чего не являются основаниями для отмены по существу правильно принятых судами двух инстанций судебных актов.
Суд кассационной инстанции считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, нормы материального права применены судами к установленным по делу фактическим обстоятельствам правильно.
Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ, судом кассационной инстанции не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для отмены судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
решение от 21.10.2016 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 23.01.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-11693/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DAYWORK.RU | Кадровая служба предприятия" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ АРБИТРАЖНОГО СУДА ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА ОТ 27.04.2017 N Ф04-1201/2017 ПО ДЕЛУ N А45-11693/2016
Требование: О признании недействительными в части представления и предписания контрольного органа.Разделы:
Расторжение трудового договора по инициативе администрации; Трудовые отношения
Обстоятельства: Проверкой выявлены факты несоблюдения муниципалитетом бюджетного законодательства РФ, выданы оспариваемые акты, предписывающие рассмотреть и устранить причины и условия нарушений, а также сами нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании средств бюджета, возместить причиненный ущерб.
Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данное решение могло быть обжаловано в суде высшей инстанции и отменено
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 апреля 2017 г. по делу N А45-11693/2016
Резолютивная часть постановления объявлена 24 апреля 2017 года
Постановление изготовлено в полном объеме 27 апреля 2017 года
Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Перминовой И.В.
судей Буровой А.А.
Поликарпова Е.В.
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств видеоконференц-связи помощником судьи Кропочевой Л.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу контрольного управления Новосибирской области на решение от 21.10.2016 Арбитражного суда Новосибирской области (судья Попова И.В.) и постановление от 23.01.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Усанина Н.А., Хайкина С.Н.) по делу N А45-11693/2016 по заявлению администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области (632387, Новосибирская область, г. Куйбышев, ул. Краскома, 37, ОГРН 1035406824342, ИНН 5452109757) к контрольному управлению Новосибирской области (630007, Новосибирская область, г. Новосибирск, проспект Красный, дом 18, офис 52, ОГРН 1125476136015, ИНН 5406722140) о признании недействительными в части представления от 30.03.2016 N 03-19-06 и предписания от 01.04.2016 N 03-21-04.
Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Новосибирской области (судья Мальцев С.Д.) в заседании участвовали представители:
- от администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области - Беспятов И.В. по доверенности от 22.11.2016 N 50;
- от контрольного управления Новосибирской области - Алоп А.В. по доверенности от 20.04.2017 N 19, Воскресенская С.В. по доверенности от 11.01.2017 N 5, Хомякова О.В. по доверенности от 01.07.2017 N 39.
Суд
установил:
администрация города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к контрольному управлению Новосибирской области (далее - Контрольное управление) о признании недействительными:
- - представления от 30.03.2016 N 03-19-06 в части требования о рассмотрении информации о нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, выразившихся в нецелевом использовании денежных средств по нарушениям, указанным в пунктах 1.1, 1.3 и в пункте 1.4 в оспариваемой части (по оплате труда муниципальных служащих сверх установленного норматива в сумме 2 840 938,83 рублей и по оплате труда лиц, замещающих должности, предусмотренные штатным расписанием в сумме 4 106,99 рублей);
- - предписания от 01.04.2016 N 03-21-04 в части требования принять меры к возмещению причиненного ущерба путем перечисления в бюджет Новосибирской области 739 116,53 рублей и устранения нарушения, выразившегося в нецелевом использовании средств местного бюджета путем перечисления в бюджет города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области 2 845 045,82 рублей.
Решением от 21.10.2016 Арбитражного суда Новосибирской области, оставленным без изменения постановлением от 23.01.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленные требования удовлетворены.
Контрольное управление обратилось с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам, доказательствам, имеющимся в материалах дела, и действующему законодательству, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Администрация в отзыве на кассационную жалобу считает доводы Контрольного управления несостоятельными, а судебные акты - законными и обоснованными, в связи с чем просит оставить их без изменения.
В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Проверив законность судебных актов в порядке статей 284, 286 АПК РФ, изучив доводы жалобы, отзыва на нее, заслушав представителей сторон, кассационная инстанция не находит оснований для ее удовлетворения.
Судами установлено и подтверждено материалами дела, что Контрольным управлением проведена плановая проверка в отношении Администрации по вопросам соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, о чем составлен акт проверки от 29.01.2016, в котором зафиксированы выявленные нарушения.
По результатам рассмотрения акта проверки Контрольное управление выдало Администрации представление от 30.03.2016 N 03-19-06 и предписание от 01.04.2016 N 03-21-04.
Как следует из представления, Администрации необходимо рассмотреть информацию о нарушениях бюджетного законодательства и в течение 30 дней принять меры по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений, о результатах рассмотрения и принятых мерах информировать Контрольное управление.
Согласно предписанию от 01.04.2016 Администрации необходимо в течение 60 календарных дней принять меры к возмещению причиненного указанными нарушениями ущерба путем перечисления в бюджет Новосибирской области 1 276 646,53 рублей и устранить нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании средств местного бюджета путем перечисления в бюджет города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области - 2 955 122,66 рублей.
Не согласившись с нарушениями, указанными в оспариваемых представлении и предписании - в пунктах 1.1, 1.3 в полном объеме и частично с нарушениями, указанными в пункте 1.4, а именно в нецелевом использовании денежных средств, выразившихся в направлении:
- - субвенции, полученной в соответствии с Законом Новосибирской области от 11.12.2005 N 345-ОЗ "О порядке создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Новосибирской области" из областного бюджета Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате труда лиц, занимающих должности специалистов комиссии по делам несовершеннолетних, не предусмотренные штатным расписанием; сумма нецелевого использования - 1 965,33 рублей (пункт 1.1 представления и пункт 1.1 предписания);
- - денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате текущей поставки угля для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, не относящихся к непредвиденным расходам; сумма нецелевого использования - 360 000 рублей (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания);
- - денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, на осуществление расходов по оплате муниципальным казенным учреждением города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области "Городская служба дорожного хозяйства" текущих расходов по содержанию дорог и территории за счет средств выделенных на предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации; сумма нецелевого использования - 377 151,20 рублей (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания);
- - денежных средств бюджета города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области на осуществление расходов по оплате труда лиц, занимающих должности, не предусмотренные штатным расписанием; сумма нецелевого использования - 4 106,99 рублей (пункт 1.4 представления и пункт 1.4 предписания) Администрация обратилась в суд с настоящим заявлением.
Принимая решение, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 28, 38, 162, 269.2, 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), исходили из того, что нецелевым расходованием бюджетных средств считается исключительно направление бюджетных средств на иные цели, не предусмотренные правовым основанием выдачи этих средств.
Основанием для признания нецелевым расходованием суммы 1 965, 33 рублей из областного бюджета и 4 106,99 рублей из местного бюджета (пункты 1.1 и 1.4 в соответствующей части оспариваемых актов), послужил вывод Контрольного управления о том, что Администрацией в нарушение статьи 15 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) (исполнение трудовых функций по должностям, не предусмотренным утвержденными штатными расписаниями) и статьи 306.4 БК РФ неправомерно произведены расходы по оплате труда лиц, занимающих должности, не предусмотренные штатным расписанием, в сумме 6 072,32 рублей (4106,99 рублей +1965,33 рублей), в том числе:
- - Долотовой А.С. главный специалист комиссии по делам несовершеннолетних - 1 081 рубль;
- - Петровой С.В. ведущий специалист комиссии по делам несовершеннолетних - 883,50 рублей;
- - Жукова Ю.С. заместитель начальника управления права, экономики и имущественных отношений - 2 350,96 рублей;
- - Пушенко А.А. заместитель начальника управления архитектуры, строительства и ЖКХ - начальник отдела строительства - 1 756,03 рублей.
При этом Контрольное управление, обосновывая правомерность пунктов 1.1 и 1.4 представления и предписания, ссылается на пункт 4 письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1, согласно которому дано разъяснение, что при сокращении численности или штата новое штатное расписание, как правило, утверждается до начала процедуры предупреждения работников об увольнении и вводится в действие не позднее того дня, с которого работники подлежат увольнению в связи с проведением мероприятий по сокращению.
Удовлетворяя требования Администрации о признании недействительными оспариваемых представления и предписания в данной части, суды двух инстанций, руководствуясь положениями статей 15, 80, 81, 84.1 ТК РФ, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", статьи 306.4 БК РФ, с учетом письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1, во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, пришли к выводу, что они вынесены с нарушением и неправильным применением норм ТК РФ (статей 15, 80, 81 ТК РФ), а в действиях Администрации отсутствует нарушение статьи 306.4 БК РФ.
Суд кассационной инстанции, поддерживая вывод судов двух инстанций, исходит из положений норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств, установленных судами.
Судами установлено, что согласно распоряжениям Администрации от 29.10.2014 N 244-р, от 20.03.2015 N 63-р, от 06.08.2015 N 208-р с 31.12.2014, 20.03.2015, 06.08.2015, соответственно, из штатного расписания были исключены должности главного специалиста комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и ведущего специалиста комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; заместителя начальника управления права, экономики и имущественных отношений; заместителя начальника управления архитектуры, строительства и ЖКХ-начальника отдела строительства. Должности были исключены в связи с сокращением численности штата. При этом Администрацией произведены расчеты по оплате труда лиц за последний рабочий день, который совпадал с днем ввода нового штатного расписания, в котором должности были исключены.
Формулируя вывод о целевом использовании денежных средств, направленных на оплату труда лиц, должности которых подлежали сокращению, суды исходили из следующего:
- - ТК РФ ставит в зависимость увольнение от фактического сокращения должности, то есть только после фактического сокращения работник может быть уволен;
- - прекращение трудового договора на основании пункта 2 части 1 статьи 81 ТК РФ признается правомерным при условии, что действительно произошло сокращение численности или штата работников, а, соответственно, на день увольнения должность сокращаемого лица должна быть исключена из штатного расписания организации;
- - новое штатное расписание должно быть введено не позднее дня увольнения работника, который совпадает с последним рабочим днем;
- - Администрация в целях соблюдения пункта 2 части 1 статьи 81 ТК РФ соответствующим распоряжениями "О внесении изменений в штатную численность и штатное расписание администрации города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области" со дня увольнения работников (последний их рабочий день) исключила из штатного расписания занимаемые им должности, что не противоречит вышеуказанным разъяснениям Роструда;
- - в данном случае штатное расписание было введено в действие не позднее дня увольнения сотрудников, расходы произведены и должны были быть произведены в соответствии с частью 3 статьи 84.1 ТК РФ на оплату труда сотрудников;
- - введение в действие нового штатного расписания в последний рабочий день вышеуказанных работников не меняет существа выплаты и не изменяет целевого назначения использованных на заработную плату денежных средств.
Контрольное управление не оспаривает дату произведенного увольнения работников, о чем указано в кассационной жалобе.
Довод Контрольного управления о том, что производить увольнение необходимо накануне введения в действие нового штатного расписания, был предметом оценки суда апелляционной инстанции, который, отклоняя его, правильно указал на то, что из пункта 4 письма Роструда от 29.07.2009 N 2263-6-1 это не следует, напротив, если согласно пункту 4 вышеуказанного письма новое штатное расписание должно вводиться не позднее того дня, с которого работник подлежит увольнению, то соответственно дата увольнения не должна предшествовать дате введения в действие нового штатного расписания.
Исходя из изложенного, а также учитывая, что в дополнительных письменных пояснениях от 03.10.2016 Контрольное управление признало правомерность произведенных расходов Администрации по должности заместителя начальника управления права, экономики и имущественных отношений (2 350,96 рублей), следовательно, сумма нецелевого использования местного бюджета должна быть указана в пунктах 1.4 оспариваемых актов в размере 1 756,03 рублей, а не 4 106,99 рублей, суды обоснованно признали недействительными оспариваемые представления и предписания в данной части (пункты 1.1 и 1.4).
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, повторяют позицию Контрольного управления, не опровергают выводы судов двух инстанций, направлены на их переоценку, что в силу статьи 286 АПК РФ в суде кассационной инстанции является недопустимым.
Оснований для отмены судебных актов по данному эпизоду не имеется.
Следующим основанием для принятия оспариваемых представления и предписания послужил вывод Контрольного управления о нецелевом использовании Администрацией денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, направленных на осуществление расходов по оплате текущей поставки угля для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, не относящихся к непредвиденным расходам (пункт 1.3 представления и пункт 1.3 предписания).
Данный вывод Контрольное управление сделало на основании следующих, установленных в ходе проверки, обстоятельств.
Распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.12.2014 N 483-рп "О выделении средств" министерству жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Новосибирской области из резервного фонда выделены 1 300 000 рублей для предоставления межбюджетных трансфертов Куйбышевскому району (на топливно-энергетические ресурсы) для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы.
На основании распоряжения администрации Куйбышевского района от 26.12.2014 N 938-р "О распределении денежных средств из резервного фонда Правительства Новосибирской области" 360 000 рублей выделены городу Куйбышеву. Основанием для выделения средств из резервного фонда являлось решение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности администрации города Куйбышева, Куйбышевского района Новосибирской области от 04.12.2014 N 8/1 "О нехватки топлива для бесперебойной работы котельных" (далее - решение Комиссии от 04.12.2014 N 8/1).
Администрация Куйбышевского района заключила с администрацией города Куйбышева соглашение от 26.12.2014 N 141, предметом которого является взаимодействие сторон при получении и расходовании Администрацией межбюджетных трансфертов в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.12.2014 N 483-рп в целях возмещения непредвиденных расходов в текущем финансовом году для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы города.
Распоряжением Администрации от 30.12.2014 N 331-р "О направлении денежных средств" определено направить МУП "Куйбышевжилкомхоз" средства резервного фонда в сумме 360 000 рублей на возмещение расходов в текущем финансовом году за топливно-энергетические ресурсы, для бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы города.
По соглашению от 26.12.2014, заключенному между Администрацией и МУП "Куйбышевжилкомхоз" (далее - Соглашение от 26.12.2014) о передаче финансовых средств, Администрация передала денежные средства МУП "Куйбышевжилкомхоз" в размере 360 000 рублей.
Согласно назначению платежа, указанному в платежном поручении от 31.12.2014 N 869244, средства перечислены МУП "Куйбышевжилкомхоз" для возмещения непредвиденных расходов для обеспечения теплоснабжения.
По результатам проверки представленных документов Контрольное управление пришло к выводу, что в нарушение пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" Администрацией не были осуществлены мероприятия по подготовке к отопительному сезону.
Согласно пункту 5.1. договора поставки от 25.10.2011 N NTK-У1-14/1-01-2012 на приобретение угля с ООО "Новосибирская Топливная Корпорация" (далее - ООО "НТК") в случае нарушения сроков оплаты поставщик имеет право помимо взыскания неустойки приостановить последующую поставку угля до полного погашения суммы задолженности.
Контрольное управление, ссылаясь на установленные в ходе проверки обстоятельства (наличие кредиторской задолженности МУП "Куйбышевжилкомхоз" перед ООО "НТК"; отсутствие письменного предупреждения (уведомления) от МУП "Куйбышевжилкомхоз" и ООО "НТК" о прекращении поставки топлива или ограничении подачи тепловой энергии потребителям г. Куйбышева в период отопительного сезона, соблюдение ООО "НТК" графика поставки угля в отопительном сезоне 2014/2015 годов), пришло к выводу об отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, вызванной ограничением или приостановлением подачи тепловой энергии в отопительном сезоне 2014/2015 годов, и, как следствие, - к выводу о нецелевом использовании Администрацией денежных средств.
Удовлетворяя требования заявителя в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций исходили из целевого использования Администрацией денежных средств, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области.
Суд кассационной инстанции считает данный вывод судов соответствующим вышеуказанным нормам права и установленным по делу обстоятельствам.
Судами установлено, что основанием для выделения средств из резервного фонда Правительства Новосибирской области явилось решение Комиссии от 04.12.2014 N 8/1 со ссылкой на возможность возникновения чрезвычайной ситуации, нарушения нормальных условий жизни жителей, а также создания угрозы их здоровью, поскольку по состоянию на 03.12.2014 запасы угля МУП "Куйбышевжилкомхоз" составляли 144,114 тонн. Исходя из среднесуточного потребления 13,3 тонны данное количество угля в муниципальных котельных (осуществляющих теплоснабжение детских садов и школ заречной части города Куйбышева) хватило бы лишь на 10 суток.
Учитывая сложившуюся ситуацию, которая в результате повлекла бы возникновение чрезвычайной ситуации, в целях недопущения прекращения поставок топлива ООО "НТК" при наличии устных предупреждений, а также учитывая тяжелое финансовое положение предприятия (в том числе арест расчетных счетов в банках, что делало невозможным заключение договора на поставку угля с третьими лицами, наличие задолженности перед бюджетом, наличие задолженности по заработной плате работникам), МУП "Куйбышевжилкомхоз" направило полученные от Администрации денежные средства в размере 360 000 рублей на погашение текущей задолженности за 2014 год перед ООО "НТК" по ранее заключенному договору, что позволило обеспечить бесперебойную работу котельных в отопительный период.
Формулируя вывод о целевом использовании Администрацией денежных средств в размере 360 000 рублей, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области, суды исходили из следующего:
- - нецелевое использование бюджетных средств имеет место быть тогда, когда не достигнуты цели их выделения;
- - Контрольным управлением не установлено, что Администрацией денежные средства были направлены не для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы, а на иные цели;
- - передача Администрацией денежных средств в размере 360 000 рублей МУП "Куйбышевжилкомхоз", которые использовались для погашения задолженности перед ООО "НТК" по ранее заключенному договору поставки в целях предупреждения чрезвычайной ситуации по теплоснабжению заречной части города Куйбышева, в том числе объектов социальной сферы, не является нецелевым использованием денежных средств.
Довод Контрольного управления об отсутствии письменных предупреждений о прекращении поставки угля был предметом рассмотрения судов двух инстанций и обоснованно отклонен, поскольку, как правильно отметили суды, данное обстоятельство не свидетельствует о том, что отсутствовала угроза возникновения чрезвычайной ситуации. При этом судами учтено, что договор поставки от 25.10.2011, заключенный между МУП "Куйбышевжилкомхоз" и ООО "НТК", не содержит положений об обязанности поставщика письменно предупреждать о прекращении поставки угля. Между тем, как установлено судами, МУП "Куйбышевжилкомхоз" обратилось в Комиссию по чрезвычайным ситуациям при Администрации в связи с недостаточностью запасов топлива и отсутствием денежных средств для его приобретения, что Контрольным управлением не опровергнуто.
Доводы Контрольного управления, изложенные в кассационной жалобе, о том, что МУП "Куйбышевжилкомхоз" является самостоятельной коммерческой организацией, которая обязана производить оплату за поставленный уголь по договору поставки; что ООО "ТНК" осуществлялась текущая поставка угля в рамках заключенного договора, график поставки угля в отопительном сезоне 2014-2015 годов соблюдался; что факты отсутствия достаточного количества угля и наличие кредиторской задолженности у МУП "Куйбышевжилкомхоз" не могут являться для Администрации непредвиденными расходами, равно как и не являются угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, кассационной инстанцией не принимаются в качестве основания для отмены судебных актов, поскольку не опровергают вывод судов о том, что Администрацией денежные средства были направлены для обеспечения бесперебойного теплоснабжения населения и объектов социальной сферы.
Оснований для отмены судебных актов по данному эпизоду не имеется.
Следующим основанием для принятия оспариваемых представления и предписания послужил вывод Контрольного управления о нецелевом использовании Администрацией 377 151,20 рублей, полученных из резервного фонда Правительства Новосибирской области на проведение комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
Контрольным управлением в ходе проверки установлено, что денежные средства в сумме 377 151,20 рублей были перечислены Администрацией муниципальному казенному учреждению города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области "Городская служба дорожного хозяйства" (далее - МКУ "ГСДХ"), которое произвело расходы по оплате горюче-смазочных материалов (далее - ГСМ) на сумму 377 151,20 рублей (платежное поручение от 28.03.2014 N 150445, подтверждающее оплату ГСМ обществу с ограниченной ответственностью "Сибгаз").
Оценив представленные путевые листы за период с февраля по март 2014 года, в которых указано о работе в выходные в связи с производственной необходимостью, а не причины, требующие выполнение неотложных работ для предотвращения чрезвычайных ситуаций, Контрольное управление пришло к выводу, что МКУ "ГСДХ" выполнялись работы, связанные с обычной уставной деятельностью, то есть денежные средства в сумме 377 151,20 рублей использованы не по целевому назначению в нарушение требований статей 38, 162, 306.4 БК РФ.
Удовлетворяя требования Администрации в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, исследовав представленные в материалы дела доказательства, пришли к выводу о том, что выделенные в соответствии с распоряжением Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп "О выделении средств" бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Новосибирской области в сумме 377 151,20 рублей Администрацией города были направлены МКУ "ГСДХ" в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям, то есть строго по целевому назначению.
Формулируя данный вывод, суды исходили из установленных по делу обстоятельств.
Судами установлено, что в соответствии с распоряжением от 25.03.2014 N 104-рп Правительства Новосибирской области, вынесенного на основании решения комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации и обеспечению пожарной безопасности Правительства Новосибирской области от 21.02.2014 N 13, в целях снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с интенсивным таянием снега, для выполнения комплекса работ по противопаводковым мероприятиям Министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области были выделены Министерству транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области для предоставления межбюджетных трансфертов на финансирование комплекса работ по противопаводковым мероприятиям.
В пункте 2 распоряжения Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп указаны виды работ по противопаводковым мероприятиям:
- - по очистке снега дорог и проездов местного значения и искусственных сооружений на них;
- - по подготовке гидротехнических сооружений к прохождению паводковых вод и очистке подъездов к ним;
- - по подготовке к приему талых вод дождеприемников, расчистке водоотводных каналов, труб, ливневой канализации, коллекторов и их выпусков;
- - по уборке и вывозу снега от объектов инженерно-коммунальной инфраструктуры (котельные, тепловые пункты, объекты водоснабжения).
Учитывая, что денежные средства израсходованы на цели, указанные в распоряжении Правительства Новосибирской области от 25.03.2014 N 104-рп, доказательств того, что проводились иные работы, или данные работы не проводились, материалы дела не содержат, суды пришли к правильному выводу о целевом использовании денежных средств в сумме 377 151,20 рублей, полученных Администрацией из резервного фонда Правительства Новосибирской области.
Доводы Контрольного управления об отсутствии осуществления комплекса работ по противопаводковым мероприятиям, направленных на снижение риска чрезвычайной ситуации, опровергаются материалами дела, в связи с чем подлежат отклонению.
Оснований для отмены судебных актов по данному эпизоду не имеется.
Кроме того, Контрольное управление, принимая оспариваемые представление и предписание, пришло к выводу о неправомерном (нецелевом) направлении средств бюджета города Куйбышева Куйбышевского района Новосибирской области на осуществление расходов по оплате труда муниципальных служащих Администрации сверх установленного норматива; сумма нецелевого использования составила 2 840 938,83 рублей (пункт 1.4 представления и пункт 1.4 предписания). Данный вывод Контрольного управления основан на следующем.
Контрольное управление установило, что по состоянию на 01.01.2014 штатная численность сотрудников Администрации составляла 65,75 единиц, в том числе муниципальных служащих - 48,5 штатных единиц, с годовым фондом оплаты труда 18 775 381,63 рублей, в том числе по муниципальным служащим - 15 380 728,00 рублей.
В течение 2014-2015 годов распоряжениями Администрации (от 11.03.2014 N 76-р, от 07.08.2014 N 193-р, от 11.08.2014 N 197-р, от 29.10.2014 N 244-р, от 20.03.2015 N 63-р, от 30.04.2015 N 120-р, от 30.06.2015 N 175-р, от 06.07.2015 N 179-р, от 06.08.2015 N 208-р) в утвержденные штатные расписания вносились изменения, в связи с чем менялась штатная численность сотрудников Администрации и, соответственно, фонд оплаты труда.
По состоянию на 11.08.2014 общая штатная численность сотрудников составляла 68,75 единиц, на 13.10.2014-63,75 единицы, на 31.12.2014-64,75 единицы, на 01.05.2015-62,75 единицы, на 06.07.2015-63,75 единицы, на 06.08.2015-62,75 единицы.
По состоянию на 01.10.2015 общая штатная численность сотрудников Администрации составила 65,5 единиц, в том числе муниципальных служащих - 48,5 штатных единиц, с годовым фондом оплаты труда 17 752 276,55 рублей, в том числе по муниципальным служащим - 14 536 989,92 рублей.
Контрольное управление пришло к выводу, что в нарушение постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па "О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, занимающих муниципальные должности, действующие на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления Новосибирской области" в утвержденных штатных расписаниях Администрации количество штатных единиц по определенным должностям превышает установленный норматив численности муниципальных служащих, определяемый по Методике определения нормативов формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих Новосибирской области, утвержденной указанным постановлением (далее - Методика).
Удовлетворяя заявленные требования о признании недействительными оспариваемых представления и предписания в данной части, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статьи 86 БК РФ, Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", постановлением Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па "О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, занимающих муниципальные должности, действующие на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления Новосибирской области", во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами, пришли к выводу, что Контрольным управлением неправомерно установлено нецелевое использование Администрацией денежных средств в сумме 2 840 938,83 рублей.
Формулируя данный вывод, суды исходили из следующего:
- - при установлении нормативов на содержание органов местного самоуправления или оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, необходимо учитывать, что полномочие, которым наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в силу норм, содержащихся в пункте 2 статьи 136 БК РФ, не позволяет субъекту Российской Федерации напрямую ограничивать (а по сути своей устанавливать) размер оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих путем установления максимальных размеров должностных окладов, ежемесячных и иных дополнительных выплат по соответствующим должностям, порядка формирования фонда оплаты труда, а также штатную численность органов местного самоуправления;
- - Методика носит рекомендательный характер и не является императивной нормой;
- - отклонение от отдельных положений вышеуказанной Методики (предлагаемой штатной численности) при формировании расходов на оплату труда не является нарушением норматива формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления в Новосибирской области;
- - норматив формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, действующих на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления в Новосибирской области Администрацией был соблюден, что установлено Контрольным управлением в ходе проверки и отражено в акте;
- - каких-либо нарушений по оплате труда в части установления муниципальным служащим должностных окладов в соответствии с замещаемой должностью, а также ежемесячных надбавок и денежных поощрений Контрольным управлением не выявлено.
Доводы Контрольного управления, изложенные в кассационной жалобе, не свидетельствуют о нарушении арбитражными судами норм материального и процессуального права и сводятся лишь к иному, чем у суда, неверному толкованию норм действующего законодательства, в том числе постановления Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 N 206-па, и переоценке обстоятельств дела, в силу чего не являются основаниями для отмены по существу правильно принятых судами двух инстанций судебных актов.
Суд кассационной инстанции считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, нормы материального права применены судами к установленным по делу фактическим обстоятельствам правильно.
Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в соответствии с частью 4 статьи 288 АПК РФ, судом кассационной инстанции не установлено.
При таких обстоятельствах оснований для отмены судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа
постановил:
решение от 21.10.2016 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 23.01.2017 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу N А45-11693/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
И.В.ПЕРМИНОВА
Судьи
А.А.БУРОВА
Е.В.ПОЛИКАРПОВ
И.В.ПЕРМИНОВА
Судьи
А.А.БУРОВА
Е.В.ПОЛИКАРПОВ
© Обращаем особое внимание коллег на необходимость ссылки на "DAYWORK.RU | Кадровая служба предприятия" при цитированиии (для on-line проектов обязательна активная гиперссылка)